Ieri mattina, davanti a Palazzo San Giacomo, insieme a Padre Alex Zanotelli, al professor Alberto Lucarelli, ai comitati per l’acqua pubblica e a numerosi cittadini, abbiamo manifestato la nostra contrarietà alla decisione dell’amministrazione comunale di trasformare ABC – Acqua Bene Comune da Azienda Speciale in Società per Azioni integralmente partecipata dal Comune di Napoli.

Non eravamo lì per alimentare una contrapposizione politica né per contestare pregiudizialmente l’operato dell’amministrazione. Chiedevamo semplicemente che una decisione destinata a modificare la forma giuridica del servizio idrico cittadino fosse preceduta da un confronto pubblico tra le diverse posizioni emerse in questi mesi.

La richiesta appariva tanto più ragionevole perché appena un mese fa era stata annunciata la convocazione di un tavolo tecnico nel quale l’amministrazione avrebbe dovuto confrontarsi con i giuristi che hanno espresso valutazioni critiche sulla trasformazione di ABC, con i movimenti che da oltre quindici anni si occupano di acqua pubblica e con coloro che, a vario titolo, hanno contribuito alla nascita del modello napoletano dopo il referendum del 2011.

Quel tavolo non è mai stato convocato.

Ieri nessun rappresentante dell’amministrazione ha ritenuto opportuno ricevere la delegazione presente davanti a Palazzo San Giacomo, nonostante vi fosse il professor Alberto Lucarelli, ordinario di diritto costituzionale, già assessore ai beni comuni del Comune di Napoli e tra i principali protagonisti del percorso giuridico che portò alla nascita di ABC Azienda Speciale.

Questo dato merita una riflessione che va oltre il merito della riforma.

La vicenda di ABC non riguarda esclusivamente l’organizzazione di un servizio pubblico locale. Riguarda il significato attribuito al referendum del 2011, il rapporto tra amministrazione e cittadini, il ruolo della partecipazione nelle decisioni sui beni comuni e, più in generale, il modo in cui una democrazia affronta scelte destinate a incidere su un servizio essenziale.

Per questo sorprende che, invece di aprire quel confronto richiesto da settimane, l’amministrazione abbia scelto di affidare la propria posizione a una grafica pubblicata sui canali istituzionali. Nessuno contesta il diritto del Comune di comunicare le proprie decisioni. Ciò che lascia perplessi è che una questione giuridica, economica e istituzionale così complessa venga riassunta in poche affermazioni, senza che sia mai stato aperto un reale dibattito pubblico.

La trasformazione di ABC coinvolge il diritto dell’Unione europea, la disciplina dei servizi pubblici locali, il significato del referendum del 2011 e il futuro della gestione dell’acqua nella nostra città. Pensare che tutto questo possa essere sintetizzato in un’infografica significa ridurre un confronto giuridico articolato a una comunicazione unilaterale.

Il problema, quindi, non è il potere dell’amministrazione di assumere una decisione, che nessuno mette in discussione. Il problema è il metodo con cui quella decisione è stata costruita. La democrazia rappresentativa non si esaurisce nel voto; soprattutto quando sono coinvolti beni comuni essenziali, richiede trasparenza, partecipazione e confronto.

Anche per questo risultano difficili da condividere le dichiarazioni del sindaco Gaetano Manfredi, che ha rappresentato il dissenso come un atteggiamento che finirebbe per nuocere alla città. Criticare una decisione amministrativa non significa essere contro Napoli, così come sostenere una diversa interpretazione della legge non equivale a ostacolare lo sviluppo della città. Al contrario, il confronto tra posizioni differenti costituisce una delle principali garanzie della qualità delle decisioni pubbliche.

La presenza del professor Lucarelli avrebbe dovuto rappresentare un’opportunità. Non perché le sue tesi siano insindacabili, ma perché provengono da uno dei giuristi che hanno contribuito alla costruzione dell’impianto giuridico che trasformò ARIN in ABC Azienda Speciale e che partecipò alla redazione dei quesiti referendari del 2011. Le sue argomentazioni possono essere contestate, ma difficilmente possono essere ignorate.

Negli ultimi giorni si è invece consolidata una narrazione secondo cui la trasformazione di ABC costituirebbe un passaggio sostanzialmente inevitabile, imposto dall’evoluzione della normativa e accompagnato dalla rassicurazione che la futura società resterà interamente pubblica. È proprio questa ricostruzione che merita di essere verificata, distinguendo ciò che costituisce una scelta politica da ciò che rappresenta un effettivo obbligo giuridico.

Il dibattito, infatti, non riguarda semplicemente la preferenza tra Azienda Speciale e Società per Azioni. Riguarda quale modello di gestione dell’acqua sia maggiormente coerente con il referendum del 2011, con il diritto nazionale, con il diritto dell’Unione europea e con l’idea di bene comune che Napoli ha scelto di adottare oltre dieci anni fa.

È su questo terreno che il confronto avrebbe dovuto svolgersi.

Perché esiste un articolato parere giuridico, redatto dal professor Alberto Lucarelli e dall’avvocato Andrea Chiappetta, che sostiene la piena praticabilità del mantenimento di ABC quale Azienda Speciale anche alla luce del decreto legislativo n. 201 del 2022. Lo si può condividere oppure contestare, ma la sua stessa esistenza dimostra che il quadro normativo non è così univoco come viene spesso rappresentato.

Se esistono interpretazioni giuridiche differenti, la risposta non può essere la chiusura del confronto.

Dovrebbe essere, al contrario, un confronto ancora più approfondito.

Uno degli equivoci che hanno caratterizzato il dibattito di queste settimane consiste nel presentare la trasformazione di ABC come una semplice modifica organizzativa, quasi si trattasse di scegliere tra due strumenti giuridici sostanzialmente equivalenti. Da un lato l’Azienda Speciale, dall’altro una Società per Azioni interamente partecipata dal Comune. Se entrambe sono pubbliche, si sostiene, la questione sarebbe irrilevante.

È proprio questa premessa ad essere contestata.

Per comprenderne le ragioni occorre tornare al referendum del 12 e 13 giugno 2011, quando oltre ventisette milioni di cittadini si espressero sui quesiti riguardanti il servizio idrico. Ridurre quell’esperienza alla sola abrogazione della remunerazione del capitale investito significa coglierne soltanto una parte. Secondo Alberto Lucarelli, tra gli estensori dei quesiti referendari e tra i principali giuristi del Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua, il referendum affermava un principio più ampio: l’acqua, in quanto bene comune essenziale, non avrebbe dovuto essere amministrata secondo le ordinarie logiche del mercato e del profitto.

È questa lettura ad aver ispirato la nascita di ABC Azienda Speciale. La trasformazione di ARIN non fu una scelta organizzativa casuale, ma il tentativo di tradurre in un modello amministrativo l’indirizzo espresso dal referendum. L’Azienda Speciale venne individuata come lo strumento più coerente perché ente di diritto pubblico, privo di finalità lucrative e interamente orientato alla gestione del servizio nell’interesse della collettività.

Naturalmente ciò non significa che una Società per Azioni integralmente pubblica costituisca, di per sé, una forma di privatizzazione. Una società in house può operare legittimamente nella gestione di servizi pubblici. La questione è diversa e riguarda il significato istituzionale delle due forme organizzative.

L’Azienda Speciale appartiene all’organizzazione pubblica dell’ente locale. La Società per Azioni, pur potendo essere interamente partecipata dal Comune, resta disciplinata dal diritto societario. Cambia quindi il quadro giuridico di riferimento, cambiano gli strumenti di governo dell’ente e cambiano le garanzie che quel modello offre rispetto alle scelte delle future amministrazioni.

È su questo punto che la rassicurazione secondo cui «la società resterà pubblica al cento per cento» non appare sufficiente. Nessuno mette in dubbio l’intenzione dell’attuale amministrazione di mantenere integralmente pubblica la futura società. Tuttavia il diritto pubblico non si costruisce sulle intenzioni degli amministratori, ma su regole destinate a valere anche quando le maggioranze politiche cambiano. Nessun Consiglio comunale può vincolare quelli che verranno. La forma giuridica di un ente non serve soltanto a disciplinarne il presente, ma anche a determinare il sistema di garanzie entro il quale esso potrà evolversi nel tempo.

È per questa ragione che il dibattito non può essere liquidato come una contrapposizione ideologica tra favorevoli e contrari alla Società per Azioni. La domanda da porsi è un’altra: il nuovo modello offre lo stesso livello di tutela dell’impostazione scelta da Napoli all’indomani del referendum del 2011 oppure ne modifica, almeno in parte, la filosofia originaria?

Questa domanda assume ancora maggiore rilievo se si considera che l’interpretazione proposta da Lucarelli non rappresenta un’opinione isolata, ma si inserisce in un’elaborazione giuridica sviluppata nel corso di oltre quindici anni sul tema dei beni comuni. È proprio alla luce di quella elaborazione che il passaggio dall’Azienda Speciale alla Società per Azioni viene considerato non un semplice cambiamento organizzativo, ma una modifica del paradigma giuridico attraverso cui il Comune sceglie di gestire il servizio idrico.

Il confronto avrebbe dovuto concentrarsi proprio su questo punto. Invece di discutere quale modello realizzi in maniera più fedele il risultato del referendum, il dibattito pubblico è stato progressivamente ricondotto a un’alternativa molto più semplice: fidarsi della scelta dell’amministrazione oppure ostacolare il cambiamento. È una rappresentazione che rischia di impoverire una questione ben più complessa, perché sostituisce il confronto tra argomentazioni con una contrapposizione politica che non rende giustizia né alla storia di ABC né al significato del referendum del 2011.

Tra gli argomenti più frequentemente utilizzati dall’amministrazione per sostenere la trasformazione di ABC vi è la necessità di garantire maggiore efficienza, economicità e capacità di investimento. È una tesi legittima, ma proprio perché viene proposta come una delle principali giustificazioni della riforma deve essere verificata alla luce dell’ordinamento e dei dati.

L’equazione secondo cui la Società per Azioni sarebbe, per definizione, più efficiente dell’Azienda Speciale non trova infatti un’esplicita conferma nella legge. L’articolo 114 del Testo unico degli enti locali non configura l’Azienda Speciale come un modello amministrativo destinato a prescindere dai criteri di buona gestione. Al contrario, la definisce un ente strumentale dell’ente locale dotato di personalità giuridica e autonomia imprenditoriale, stabilendo che la sua attività debba essere improntata ai principi di efficacia, efficienza ed economicità e al perseguimento dell’equilibrio economico della gestione. In altre parole, quei principi che oggi vengono richiamati per giustificare la trasformazione costituiscono già un obbligo giuridico dell’Azienda Speciale.

Questo elemento modifica radicalmente i termini del dibattito. Se entrambe le forme organizzative sono tenute a perseguire gli stessi obiettivi di efficienza, allora la questione non può essere risolta affermando, in modo apodittico, che la Società per Azioni sarà “più efficiente”. Una simile affermazione dovrebbe essere sostenuta da elementi concreti: indicatori di performance, analisi economiche, comparazioni con modelli analoghi e una valutazione delle criticità che renderebbero ormai inadeguata l’attuale forma organizzativa.

È questo il punto sul quale la discussione pubblica è rimasta sorprendentemente generica. Se ABC presenta problemi strutturali tali da rendere necessaria una trasformazione, questi dovrebbero essere illustrati ai cittadini con dati verificabili. Se, invece, l’Azienda Speciale è già in grado di operare nel rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità imposti dalla legge, occorre spiegare perché il cambiamento della forma giuridica rappresenterebbe la soluzione migliore.

Lo stesso ragionamento vale per il tema della capacità di investimento. È indubbio che la forma societaria possa offrire strumenti diversi rispetto all’Azienda Speciale. Ma la semplice esistenza di strumenti differenti non dimostra, di per sé, la necessità della trasformazione. Sarebbe stato utile, ad esempio, che l’amministrazione illustrasse quali investimenti non sarebbero concretamente realizzabili mantenendo ABC nella forma di Azienda Speciale e per quali ragioni tali obiettivi richiederebbero inevitabilmente il passaggio a una Società per Azioni.

La politica ha naturalmente il diritto di compiere una scelta organizzativa. Ciò che, invece, richiede una motivazione particolarmente rigorosa è la decisione di abbandonare un modello che, per oltre un decennio, è stato presentato come una delle esperienze più avanzate di gestione pubblica dell’acqua in Italia e che la stessa amministrazione non ha mai indicato come inefficiente o incapace di garantire la qualità del servizio.

Da questo punto di vista, il tema dell’efficienza rischia di trasformarsi in una formula retorica se non viene accompagnato da un’effettiva dimostrazione della necessità del cambiamento. Nel diritto amministrativo il principio di buon andamento non si realizza attraverso affermazioni di principio, ma mediante una motivazione adeguata, fondata su elementi oggettivi e verificabili.

La stessa esperienza europea invita alla prudenza. Le grandi città che negli ultimi anni hanno riorganizzato il servizio idrico non lo hanno fatto inseguendo un modello giuridico uniforme. Hanno scelto soluzioni differenti sulla base delle proprie esigenze istituzionali, mantenendo però un elemento comune: la centralità dell’interesse pubblico e il controllo democratico sul servizio. Non esiste, dunque, una forma organizzativa che, per sua natura, garantisca automaticamente maggiore efficienza. Esistono modelli che funzionano quando sono amministrati bene e modelli che funzionano meno quando sono amministrati male.

È proprio per questo che il dibattito non dovrebbe concentrarsi sull’idea, tutta da dimostrare, che la Società per Azioni sia intrinsecamente superiore all’Azienda Speciale. La domanda è molto più concreta: quali problemi di ABC la trasformazione risolve e con quali evidenze l’amministrazione dimostra che tali risultati non potrebbero essere raggiunti mantenendo l’attuale modello?

Fino a quando questa domanda resterà senza una risposta puntuale, la trasformazione continuerà ad apparire, più che una necessità giuridica o tecnica, una scelta eminentemente politica.